自行政管理学产生以来，行政伦理就受到学者的特别关注，如1926年怀特在其专著《行政学导论》中认为“官纪”表现为行政人员热爱、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神，而高尚的官纪能激励行政人员的积极性，培养行政人员的良好专业素养，对于良好行政的实现具有至关重要的意义。“所谓行政伦理就是执政党、国家机构、公共管理部门和国家公务员在社会生活领域，特别是公共行政领域所应遵循的行为规范的总和”。公正行政或行政管理中存在着伦理等级层次，不同等级层次的伦理都有着自己的职责规定：第一层次的伦理是个人品德（personal   morality），即基本的是非观；第二层次的伦理是职业道德（profesesional   ethics），即制定并实施一套职业规范和淮则强制公共行政人员以某种“职业的”方式进行活动；第三层次的伦理是组织伦理（organizational   ethics），“公法、行政命令、机构的规则和章程”均可作为“公共组织”的“伦理行为规则”；第四层次的伦理是社会公德（social   ethics），其“要求使得特定社会中的成员要以既能保护个人又要促进作为一个整体的群体发展的方式来行动”。2002年，国家人事部印发《国家公务员行为规范》，其中有“政治坚定，忠于国家，勤政为民，依法行政，务实创新，清正廉洁，团结协作，品行端正”等规定，这是我国有关部门首次对行政伦理规范内容作出的概括。

回视儒学传统，“为政以德”不仅是儒家“治道”的基本理念，而且由于儒家“治道”讲求的是透过德治而使整个社会达到理想境地，故其又是儒家政治哲学最主要的内容。这里内含着中国传统行政伦理思想的精髓。

儒家把中国的政治历史上溯到三代以前的五帝时代，认为五帝之世以公天下为心，择至德之人授以天下，而以其至德感召天下，那是至治之世，是所谓圣王“德治”的时代，其流风余韵一直传至禹、汤、文、武，迨至周公、孔子出，将其提取炼化而成儒家以“礼治”为核心的政治思想。显然，从渊源上看，“德治”早于“礼治”。德治主要在于协调氏族间的关系，即“协和万邦”。上古时代，人们以氏族为单位而不以个人为单位，个人与氏族一荣俱荣，一损俱损，故“协和万邦”亦即意味着尊重各氏族的每个人。虽然夏、商时代已有“礼”，但直到周公“制礼作乐”，礼制方始大备。周公所以既特重“德治”，又创设“礼治”，乃是因为此时已实行传子制度而非传贤制度，所传之子未必皆为有德之人，德治自然未必可期，不得已，只能退而求其次，期以礼治。可见，周公之创礼治，实为周人社稷计也。

尧、舜、禹、汤、文、武、周公是古代“德治”的代表。其事迹虽难确考，但在春秋战国时代有许多传说。今存《尚书》虽为残篇，却仍可从中见其端倪。实际上，先秦诸子学说的许多观点，都是对《尚书》等所载上古圣王事迹的诠释。由于这些圣人所生活的时代，被后世学者称之为“大同”、“小康”之世，所以，这“大同”、“小康”之世也就可以成为我们所说的“德治”时代。“大同”、“小康”之说有其理论价值，因为它绝非单纯体现了知识者的社会理想，而且，更反映了人类社会发展历史的一般规律：所谓“大同”之世，指的是原始共产制时代；所谓“小康”之世，指的是进入私有制后的社会时代。而中国历史的一个非常重要的特点，就在于早在原始时代就已经在幅员辽阔的地区建立起了相对统一的部落联合体，其最高领导者“天下为公”，勤政为民，在公益事业上表现出无私的美德和非凡的才能，从而形成一种对后世影响深远的“圣王”传统。

儒家“祖述尧舜，宪章文武”，以古代圣王的“德治”为理想的政治，并认为道德乃政治之本，具有超越时代的意义。从“德治”的方式说，儒家强调为政者应在道德方面起表率作用，尤其主张君主应以个人的伟大人格力量去感召天下，而不是以刑杀、武力的方式去威服天下，这用孔子的话说就是：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”而从“德治”的内容说，儒家着重强调两条原则：一是“王制”原则，因为它体现了人与人、人与物共生的理念，而理想的人间秩序就依赖此理念来维系，人、物之间的秩序亦需此一理念来维系。二是以德居位、无德不贵的公道原则，这又蓄含着君宜公举、臣可废君两层意义。在儒家看来，天下是天下人的天下，不是统治者一家的天下，所以，要实行“德治”，就必须以天下为公器，唯贤是择。《尸子》说“孔子贵公”，即为此意。

儒家所以“祖述尧舜”、“言必称尧舜”，是因为尧舜之世充分实现了“德治”。尧舜时代，是原始共产制的全盛时期，那时的人民有较充分的民主权利，尧舜是最高统治者，同时也是民意的集中体现者。《尚书》说尧能由近及远地团结天下人民，《古今注》说尧立“谤木”以鼓励人民提出批评和建议。这些传说表现出尧重视团结和提倡民主的作风。至于“尧、舜禅让”，则是尚德授贤、以德居位的典范。孟子对此有很能体现出儒家“德治”思想的诠释：

万章曰：“尧以天下与舜，有诸？”孟子曰：“否，天子不能以天下与人。”“然则舜有天下也，孰与之？”曰：“天与之。”……（孟子曰：）“天与之，人与之，故曰天子不能以天下与人。舜相尧，二十有八载，非人之所能为也，天也。尧崩，三年之丧毕，舜避尧之子于南河之南，天下诸侯朝觐者，不之尧之子而之舜；讼狱者，不之尧之子而之舜；讴歌者，不讴歌尧之子而讴歌舜：故曰天也。夫然后之中国，践天子位焉。……《泰誓》曰：‘天视自我民视，天听自我民听’，此之谓也。”

在这里，孟子首先强调天下乃天下人之天下，贵为天子者亦不能以天下私相授受。舜有天下非尧授之，而是“天与之，人与之”，他并引《泰誓》语：“天视自我民视，天听自我民听”，可见，孟子所谓“天与之”实乃虚悬之辞，他着力指出的乃是“人与之”，实质是民与之。就是说，君因民而立，宜由民公举之。这正充分表述出了儒家的“德治”原则。此外，儒家又盛称“汤武革命”，认为君主若“德不称位”，甚至残虐臣民，臣民即有革命的权利。孟子说：“桀、纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣。”

 二

“为政以德”，透过“德治”而达到理想社会境地，因而，儒家十分重视为政者的道德修养。孔子针对当时管理阶层道德败坏的现象，提出“崇德”的原则：“主忠信，徒义，崇德也。”认为衡量一个领导者是否合格的根本标志，就在于其是否貝有优良的品德。孔子的这一思想为后儒所继承，形成儒学的一大传统。

儒家所以特重为政者的道德修养，一方面是因为为政者的言行对社会大众起着示范作用，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”；“上有好者，下必有甚焉者矣。君子之德，风也；小人之德，草也。草尚之风，必偃”；“君者仪也，民者景也，仪正而景正；君者盘也，民者水也，盘圆而水圆”。在儒家看来，为政者的道德修养引领着社会风尚，最高领导者更是各级官吏和广大百姓的表率，其一举一动、一言一行都具有示范意义。为政者、尤其是最高领导者注重自身的道德修养，就能起到上行下效的作用，带动整个社会道德水平的提高，促进理想社会的实现，这样，儒家“为政以德”思想的意义就绝不像现代行政管理学所说的“行政伦理”那样简单，而是超越了现实的、具体的行政伦理，与儒家对“大同”理想始终不懈地追求紧密相关，故其有着较现代行政管理学所谓“行政伦理”更为高远的境界。另一方面，儒家特重为政者的道德修养，隐含着一种“幽暗意识”。身处“无道”之世的孔子把外在的忧患与内在的人格昏暗结合起来思考，“已矣乎！吾未见好德如好色者也”，]故而提倡“见贤思齐焉，见不贤而内自省也”，强调“克己”之功：“克己复礼为仁。一日克己复礼，天下归仁焉。为仁由己，而由人乎哉？”又很看重“自讼”。其弟子曾参提出反躬自省的道德修养功夫：“吾日三省吾身-----为人谋而不忠乎？与朋友交而不信乎？传不习乎？”《中庸》提出：“道也者，不可须臾离也，可离非道也。是故君子戒慎乎其所不睹，恐惧乎其所不闻。莫见乎隐，莫显乎微，故君子慎其独也。”所谓“慎独”不仅仅是“戒慎乎其所不睹，恐惧乎其所不闻”，更要在“不睹”、“不闻”时内心时时保持着“诚”，“不可须臾离也”。孟子主张人皆有“善端”，但又认为这“善端”是很细微的：“人之所以异于禽兽者几希，庶民去之，君子存之。”故力倡“君子有终身之患”。可见孟子乐观的性善论仍隐存着“幽隐意识”，清初王夫之据此而提出“君子、禽兽，只争一线”的观念，晚清曾国藩则说出“不为圣贤，便为禽兽”的警语。荀子的“性恶”论从人性本源处凸显了儒家的“幽暗意识”。至宋明时期，儒家的这种“幽暗意识”获得发展，学绝道丧、人心陷溺成为这数百年间儒家学者最多最常见的感喟，而“存天理，去人欲”则成为他们共同的基本关怀。晚明刘宗周撰《大学古记约义》诀发《大学》之旨而明“慎独”之要，更著《人谱》为儒家“幽暗意识”作一结穴。儒家从这种“幽暗意识”出发，认为为政者因其居于上位，握有权柄，最易利用公权谋取私利私欲，最会使人性缺陷肆溢，而这对社会、对民众的危害也最大。所以，儒家特重为政者的道德修养，实有基于其“幽暗意识”而对人性缺陷乃至生命阴暗面自觉克治的意义。

总之，儒学的“为政以德”思想，既有对最高统治者的道德要求，希冀“得君行道”的宋明理学家更十分注重“格君心之非”，如南宋理学名臣真德秀著《大学衍义》，希望通过进览这部“备人君之轨范”的著作正君之心，在他看来，这是使政治清明的关键，又因土人自幼诵儒经习圣道，无非为了出仕----“经世致用”，故又对自身提出很高的道德要求，如有着从政实践经验的晚明心学家王畿释理学“复性”观道：“吾人一身学问，只在攺过。须常立于无过之地，方觉有过，方是改过真功夫。所谓‘复’者，复于无过者也。”罗洪先亦曰：“吾辈一个性命，千疮百孔，医治不暇，何得有许多为人说长道短耶？”这样一些思想及据之而提出的种种有关君德、官德的主张，与现代行政管理学上的“行政伦理”颇为相类，只不过更为注重的是为君为宦者的道德自省自觉自律罢了。

结合现实，从现代行政管理理论及其实践角度来省思，儒学“为政以德”传统很有价值意义。2007年2月7日，习近平在《做人与做官》中指出：“在历史的长河中，那些帝国的崩溃、王朝的覆灭、执政党的下台，无不与其当政者不立德、不修德、不践德有关，无不与其当权者作风不正、腐败盛行、丧失人心有关。”“领导干部也是一个普通的人，也是一个普通的百姓，要会做人，做好人，注意自己的言行举止，珍惜自己的人格魅力，洁身自好，做一个有高尚品德的人。欲导干部又不是一个普通的人，其一言一行对社会具有重要的导向作用。每一位领导干部都要清醒地认识到这一点，时刻以‘君子检身，常若有过’的谦虚态度，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，在实践中把做人与做官统一起来，把学习改造统一起来，把‘立言’与‘立行’统一起来，真正做到为民、务实、清廉，把做人的过程看做是完善自我人格、夯实从政基石的过程，把做官的过程看做是提升政德境界、践行为民宗旨的过程，就像毛主席号召共产党员的那样，把自己培养成‘一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人’。”2007年2月12日在《生活情趣非小事》中又说：“领导干部的生活作风和生活情趣，不仅关系着本人的品行和形象，更关系到党在群众中的威信和形象。对社会风气的形成、对大众生活情趣的培养，具有‘上行下效’的示范功能。”“一名领导干部的蜕化变质往往就是从生活作风不检点、生活情趣不健康开始的，往往都是从吃喝玩乐这些看似小事的地方起步的。如果领导干部生活作风上不检点、不正派，在道德情操上打开了缺口，出现了滑坡，那就很难做到清正廉洁，很难对社会风气起到正面引导和促进作用。在当前复杂的社会环境下，各级领导干部要加强思想道德修养，注重培养健康的生活情趣，正确引导个人爱好，慎重对待朋友交往，明辨是非，克己慎行，讲操守，重品行，时刻检点自己生活的方方面面，始终保持共产党人的政治本色。”由这些对现代行政伦理和官德建设有着重要意义的话，不难发现儒学“为政以德”的传统观念还是很有价值意义的。

三

吏治腐败与官员道德败坏、生活作风腐化堕落，早已为百姓深恶痛绝。据国家计委宏观经济研究课题组《中国居民社会心态跟踪分析》，城市居民在选择“影响当地社会稳定的主要因素”时首选“腐败官僚主义”（有79.1%的城市居民如此选择），农村居民在作同样选择时将“腐败官僚主义”列在第二位（有62.9%的农村居民如此选择）。

在当代中国，没有一种政治力量可以把共产党拉下台，但如果党失去了人民群众的信任和支持，就会不打自垮。而最容易使党失去群众的，恰恰是党内消极腐败现象的滋生蔓延。腐败不除，民心不稳，党无宁日、国无宁日！自古以来，人民群众最痛恨的就是贪官污吏，最渴盼的就是为官者执政为民。尽管党政干部中犯有严重腐败罪行的是少数，但确已引起党内外群众的极大愤慨。对党和政府来说，民心不稳、党心不稳，是最大的隐患。

现实社会生活中，以权谋私、贪污受贿与生活作风上的堕落往往联系在一起，众多腐败分子大都是从不良作风滑向腐败堕落的。 尽管民怨沸腾，党中央也不断加大反腐举措，但在领导机关和领导干部中滥用职权、玩忽职守、贪污贿赂、腐化堕落案件仍时有发生，且涉案者呈年龄下降之势。 如何有效解决此一问题？习近平总书记于2013年1月22日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话，指出全党同志要按照党的十八大的部署，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，更加科学有效地防治腐败，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，并强调要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题；要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力；要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制；各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。

这些年，包括学者在内的社会各界人士围绕反腐倡廉积极献计献策，提出了许许多多的观点和主张，如高薪养廉和使廉政建设制度化、用“重典”治贪即为颇有代表性的两点。但我们注意到，这几年公务员工资屡屡上调，与下岗职工、困难群体相比，其薪酬不可谓不高，而“高薪”的“阳光工资”制度之下却是贪官污吏层出不穷。我们又认为，制度建设很重要，“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”确是关健，而治贪用“重典”亦不失为易于收效的非常举措。但徒法不足以为善。明初，朱元璋诏颁《大诰》等，将其反腐倡廉制度化，又用重典治贪，对贪官污吏采取十分严厉的措施，却远未解决贪腐问题，整个洪武朝，贪官污吏朝杀暮生，始终没有根绝。新加坡的廉政建设经验可资借鉴。李光耀、李显龙等新加坡领导人借取中国的儒学传统，在“以德倡廉，使人不想贪；以俸养廉，使人不必贪；以规固廉，使人不能贪；以法保廉，使人不敢贪”四方面形成了一个有机的廉政体系，“以德倡廉”则在其中起着核心性的关键作用，而所谓“以德倡廉”是指通过道德教育倡导廉洁之风，树立廉洁意识，在思想上抵制、铲除贪污的念头，最终达到人不想贪的效果。这是一种道德自律的功效。

我们认为，从现代行政管理学角度看，汲取儒学“为政以德”思想传统的智慧，加强中国特色社会主义行政伦理建设，十分重要。儒家“为政以德”，特重为政者的道德修养，这既与其“大同”理想有机关联，又隐含着一种深沉的“幽暗意识”。儒学的这一传统启发着我们，在建设中国特色社会主义行政伦理中，要以更宏阔的视野开展理想信念教育。理想犹如灯塔，指引着人生。为政者、尤其是党员领导干部一定要树立起社会主义和共产主义理想信念，唯有如此，才能牢记共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，确立起正确的权力观，把自己始终当作劳动人民中的普通一员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权外，绝不谋求任何个人私利和特权。这正如习近平总记2012年11月17日在十八届中共中央政治局集体学习会上所指出的：“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。形象地说，理想信念就是共产党人精神上的‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得“软骨病”。现实生活中，一些党员、干部出这样那样的问题，说到底是信仰迷茫、精神迷失。”同时，“廉耻，立人之大节，不廉则无所不取，不耻则无所不为”。要开展伦理道德教育，把社会主义荣辱观作为行政伦理建设的重要内容，增强为政者的道德自强，使其树立正确的荣辱观，并通过其以身作则，率先垂范，在全社会大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，倡导社会主义基本道德规范，促进良好社会风气的形成和发展，为构建社会主义和谐社会提供坚强的保证。如此等等，在行政伦理理论研究和行政伦理建设实践方面都有许多工作亟待去做。

在西方，“幽暗意识”成为自由主义宪政思想的出发点。既然人性固有消极的阴暗面，而权力又会使之泛滥，“权力容易使腐化，绝对的权力绝对会使人腐化”，那末，就要通过权力分置、互相制衡的制度架构，行政伦理的强制要求以及法律规范的约束、舆论和民众的监督等等来克制人性，防范权力。中国历史上没有形成这样的传统。儒学“为政以德”思想中对于为政者道德修养的特别关注，尽管隐含着“幽暗意识”，但其对于权力腐化问题的解决是希望为政者透过内在道德的培养，以一个完美的人格去净化权力。现在来看，儒家这种让德性与智慧来指导和驾驭权力虽有意义，但单凭此，还并不足以完全解决权力腐化问题。因此，在中国特色社会主义行政伦理建构中，我们还须对儒学传统予以创造性地现代转换，确立起人民主权观念。要使人民在共产党执政的构架下，不仅能够选择官员，而且能够严格监督权力的运作并及时纠正权力运作中的偏差。要做到只有那些得到人民认可的具备坚定共产主义理想信念的德才兼备者才能担任各级各类领导干部，并确保其始终把注意力集中在人民的利益上，根据人民意志行使权力，自觉自愿地充任人民的公仆。我们认为，这样的观念应该成为中国特色社会主义行政伦理理论中的核心精神。而唯有确立了这种观念并使之成为现实，上述正确的权力观、荣辱观才能真正确立起来，也才能透过行政伦理建设有效、有力地推动廉政建设。